La Contraloría General de la República concluyó su actuación de control excepcional a los recursos del proyecto Hidroituango, determinando que la gestión de la gerencia y control del mismo no solo ha incumplido los objetivos que se propuso en materia de resultados físicos y financieros, sino también los principios de eficiencia y eficacia, en este último caso generando una destrucción de valor.
Esta actuación especial de fiscalización se realizó del 4 de marzo al 17 de julio de 2019, por parte de un equipo multidisciplinario de auditores integrado por abogados, ingenieros civiles y de sistemas, economistas, contadores y geólogos, entre otras profesiones, y todos con más de 15 años de vinculación a la CGR. Adicionalmente se contó con el apoyo de un equipo de la Universidad Nacional en el tema de análisis financiero al proyecto.
Más allá de los dos hallazgos fiscales detectados y su millonaria cuantía*, los otros hallazgos de carácter administrativo señalados (4), ponen al descubierto situaciones de riesgos de daño o deterioro de algunos equipos, mayores costos por almacenamiento de los que no se han podido poner en servicio, riesgos de estabilidad en algunas zonas, grietas dentro del macizo de casa de máquinas y modificaciones contractuales que vulneran el principio de planeación.
Proyectos como el de Hidroituango deben cumplir con altos estándares de diseño y construcción, dado el impacto social, ambiental y económico que producen, pero la conclusión de la Contraloría es que esto no ha sido así.
La razón para señalar esta situación es que se evidencian debilidades en los estudios técnicos tanto en obras de la logística inicial, como de las obras principales, que ocasionaron modificaciones a los contratos por mayores cantidades de obras, inclusión de nuevos ítems, rediseños y cambios de técnicas constructivas, lo que generó mayor tiempo y costos para el proyecto.
Otro aspecto importante que hace ver el informe de la Contraloría es que la valoración económica que actualmente hace EPM del proyecto contempla que en años siguientes se recuperará, a través de las pólizas, un daño emergente y un lucro cesante que, de no recibirse, afectará negativamente las expectativas económicas que se tienen sobre el proyecto a mediano y largo plazo.
Un aspecto adicional evidenciado es que EPM construyó la central de generación mediante la subcontratación con empresas especializadas, que a su vez subcontrataron parcialmente el objeto de sus contratos, lo que, si bien no está prohibido en el contrato BOOMT, deja en duda la experiencia constructiva de la empresa, que sustentó la decisión de abandonar la opción de subasta internacional y optó por una negociación directa para desarrollar el proyecto.
Un proyecto muy costoso, si se compara con otros similares
La CGR realizó un análisis comparativo de los costos en dólares por kilovatio instalado (USD$/KW) en proyectos hidroeléctricos comparables cercanos a los 2.000 MW y empresas generadoras de energía con características similares y/o comparables con Hidroituango, en el mercado nacional e internacional.
El resultado de este análisis indica que el proyecto Hidroituango presenta el costo de inversión más alto: cerca a 2.096 USD$/KW, con el agravante que aún no ha entrado en operación y en consecuencias las inversiones seguirán aumentando hasta la terminación del proyecto y puesta en operación.
Dos decisiones que afectaron el proyecto
El informe de la CGR analiza minuciosamente 15 puntos relevantes que se dieron desde el inicio del proyecto hasta la contingencia presentada en abril de 2018 y la posterior desviación del río Cauca por casa de máquinas, a través de los túneles de captación 1, 2, 7 y 8, que ocasionó daños en la infraestructura construida y la maquinaria instalada.
Entre los temas evaluados está el retraso en el inicio de la contratación de los túneles de desvío, donde se encuentra que el contratista inicial (CTIFS) presentaba atraso en el cronograma, y cuando estaba próxima la fecha del desvío del río, no tenía listas las guías de las compuertas de desviación ni la estructura de descarga de fondo. Los incumplimientos de este contratista llevaron a EPM a decidir la liquidación de ese contrato y a entregar la terminación de las obras subterráneas pendientes al consorcio CCCI, ejecutor de las obras de superficie, en especial la presa.
En este punto, la Contraloría señala enseguida dos aspectos que resultaron siendo críticos para el proyecto: Primero, la no construcción de las guías de las compuertas de cierre de los túneles de desviación. Y Segundo, la construcción de la galería auxiliar de desviación en contravía a las recomendaciones de su Junta de Asesores.
Para el organismo de control, una de las decisiones tomadas por EPM que mayor impacto causó al proyecto, fue la no construcción de las guías de las compuertas de cierre de los túneles de desviación.
Dicho efecto se reflejó, no solamente en los costos del proyecto -los cuales aumentaron directamente en el costo del denominado tercer túnel- sino también en la entrada en operación y generación del proyecto.
En reiteradas ocasiones, la Junta de Asesores de EPM manifestó su desacuerdo frente al denominado “Plan de Aceleración” y la construcción de la Galería Auxiliar de Desviación señalando que “los riesgos técnicos asociados con la aceleración no son aceptables para un proyecto de esta envergadura” y, además, “existe aún incertidumbre de que las múltiples y delicadas tareas restantes para lograr el desvío se ejecuten oportunamente”.
La Junta de Asesores siempre recomendó ajustarse al diseño original y tratar de desviar el río sino en el primer semestre de 2014 a mediados de éste y, en caso de ser necesario, recuperar tiempo agilizando la construcción de la presa, lo cual era una alternativa con mucho menor riesgo que la aceleración del desvío. No obstante sus recomendaciones, la Junta de Asesores fue sorprendida en 2013 con “la decisión ya tomada de abandonar los elementos de control y cierre de los túneles y adoptar un tercer túnel (T3) de desvío aguas arriba, que permita el cierre final con la construcción de los tapones definitivos al final de la obra”.
Así fue como, con el fin de lograr la desviación del río en febrero del año 2014, dado que el incumplimiento de esa fecha acarrearía mayores tiempos en el inicio de generación del proyecto, EPM se apartó no solo de los diseños originales sino también de la recomendación de su Junta de Asesores.
Afectación patrimonial por daños que ocasionó la contingencia
Los auditores de la Contraloría cuantificaron en cerca de $839.454 millones la afectación patrimonial que trajo la decisión de permitir el paso del río Cauca por la casa de máquinas y las consiguientes situaciones que ocasionó: daños en la infraestructura y equipos, así como afectaciones ambientales y sociales.
En el cuadro se aprecian cuántos recursos han debido invertirse a raíz de la contingencia y en la posterior atención de la misma.
Vale anotar que el rubro “Baja de Activos, calculado en el cuadro anterior en $78.295 millones, podría aumentar a $432.969 millones, debido a los equipos que EPM estima perdidos (aún no se tiene dictamen definitivo de los mismos).
Además, hay algunos eventos cuya cuantía está por determinar, como la reparación de oquedades, la fracturación en la roca, los blindajes de acero instalados, las obras civiles en casa de máquinas y elementos adicionales por dar de baja, entre otros.
Hallazgo sobre disposición de los equipos, mantenimiento y conservación
Se encontraron deficiencias en aspectos de almacenamiento, mantenimiento periódico y actualización de novedades, que generan el riesgo de daños o deterioro de equipos electromecánicos, por las condiciones climáticas de frío-calor a las que se encuentran sometidos.
La falta de mantenimiento puede implicar la pérdida de las garantías de los fabricantes o la destinación de mayores recursos para su recuperación. Adicionalmente, se evidenciaron mayores costos dentro del proyecto por la permanencia de los equipos electromecánicos en la bodega, ya que se extienden los períodos de almacenamiento por efecto de la parálisis en que se encuentran dichos equipos para la generación eléctrica.
Hallazgo por inestabilidad de algunas obras del proyecto
Se observó inestabilidad por desprendimiento de material del macizo y de las obras de protección del talud de la margen derecha del vertedero, en el sitio denominado Capitanes, en el sector ubicado debajo de la construcción de la Base Militar Capitanes y de la zona sur de la galería de compuertas, que se afectó por un deslizamiento ocurrido durante la contingencia,
Lo anterior motivó el reforzamiento estructural de la galería, situación que puede aumentar y generar riesgo de estabilidad en esta zona.
Al momento de la visita de la CGR, que no incluyó el ingreso a toda el área de casa de máquinas (no se podía hacer en este momento), se observaron grietas dentro del macizo de casa de máquinas.
Hallazgo por ítems nuevos en contratos de construcción de obras principales
De acuerdo con la revisión documental de la información suministrada por EPM y la visita realizada por la CGR al proyecto, fue evidente la existencia de modificaciones contractuales -suscritas incluso antes de la contingencia-, en las cuales se reconoció dentro del subcontrato CT-2012-000036 el pago de ítems nuevos, respecto de los cuales se definió su cantidad y precio con posterioridad a su ejecución y sin contar con estudios de mercado u otras alternativas previamente definidas, que permitieran validar los valores expresados por el contratista.
Con lo anterior, se observa vulnerado el principio de planeación, garantía de una eficiente y eficaz inversión de los recursos, pudiéndose denotar además con ello el incumplimiento del principio de economía.
*El primer hallazgo fiscal, por $1.1 billones, se da con ocasión del lucro cesante del proyecto Hidroituango, por su no entrada en operación. Y el segundo por ineficiencia e ineficacia en la gestión fiscal -destrucción del valor del proyecto- en cuantía de $2.9 billones.
